Editorial: Límites de la razón y de la ley
Augusto Galán Sarmiento MD. MPA
Director del Centro de Pensamiento Así Vamos en Salud
La salud también es el campo de la razón jurídica, la técnica y la evidencia que debe gobernar los actos de quienes ejercen el poder público. El reciente auto del Consejo de Estado, que suspendió provisionalmente el Decreto 0858 de 2025, lo recuerda con la fuerza serena de la ley: ningún gobierno puede, por vía de decreto ordinario, alterar la estructura de un sistema social y económico que la Constitución confió a la deliberación democrática del Congreso.
La demanda que dio origen a esta decisión no fue un acto de defensa institucional. En ella, el representante Andrés Forero sostuvo que el Gobierno Nacional había traspasado los límites de su potestad reglamentaria. Argumentó que el Decreto 0858 no era una norma complementaria, sino una reforma integral al sistema de salud: redefinía las funciones de las entidades territoriales, alteraba el rol de las EPS, reorganizaba las redes de prestación y creaba una nueva gobernanza territorial. En suma, legislaba donde solo puede legislar el Congreso. Además, añadió que el decreto también restringía la libertad de empresa y omitía la consulta previa con los pueblos indígenas, con lo cual se afectaba también el sistema propio de salud intercultural.
El Ministerio de Salud, en su defensa, sostuvo que el decreto no cambiaba la estructura del sistema, sino que “operativizaba” la Atención Primaria en Salud, desarrollando principios ya previstos en la Ley 1438 de 2011 y en la Ley Estatutaria 1751 de 2015. Afirmó que las redes integrales e integradas territoriales de Salud (RIITS) no eran un nuevo actor, sino una evolución técnica de las redes existentes; que las EPS mantenían su papel de aseguradoras y que el objetivo era garantizar la atención integral, con enfoque territorial y participación comunitaria. En su visión, no se trataba de una reforma, sino de una reglamentación del derecho fundamental a la salud.
Pero el Consejo de Estado, en un análisis riguroso, fue más allá de las respuestas formales. Examinó el contenido del Decreto 0858 y halló que no era un acto reglamentario, sino un texto constitutivo de un nuevo sistema de salud. Al crear el llamado Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, el Gobierno había reorganizado los componentes esenciales del sistema de seguridad social: la definición del modelo de atención, la adscripción poblacional, la estructura de redes, la redistribución de competencias y la redefinición del papel de las EPS y de las entidades territoriales. En palabras de la providencia del Consejo, el Ejecutivo “extralimitó sus facultades reglamentarias y contrarió el principio de reserva de ley”, pues la configuración del sistema de salud es competencia exclusiva del Congreso de la República.
El alto tribunal recordó que, además de fijar su estructura, le corresponde al legislador -no al gobierno-, definir los sujetos responsables, establecer sus mecanismos de financiación y regular sus condiciones de acceso. Por eso, al constatar que el decreto modificaba todos esos aspectos bajo la forma de una política pública nacional, el Consejo decidió suspender sus efectos mientras resuelve la demanda de fondo de nulidad.
El impacto de esta decisión es profundo. Desde ahora, ningún acto administrativo podrá intentar reconfigurar el sistema de salud colombiano por fuera del cauce legislativo y constitucional. Las disposiciones del Decreto 0858 quedan suspendidas; las redes integrales e integradas territoriales de Salud, las nuevas formas de adscripción poblacional, la reorganización territorial y los cambios en el rol de las EPS carecen de efecto jurídico. El país vuelve, así, al marco legal vigente, y el sistema de salud queda sin la incertidumbre de un modelo impuesto, aunque aún sin la claridad de una ruta compartida.
Suspendido el decreto y sin horizonte claro para la reforma en el Congreso, el camino a seguir debe ser el mismo que se ha debido adoptar desde el principio de este gobierno: un diálogo constructivo y democrático, liderado por el Ejecutivo con la participación de todos los agentes del sistema de salud; un diálogo basado en la evidencia, atento a la ley y a la Constitución, que busque por consenso los cambios que el sistema requiere. Porque más allá de una reforma legal, lo que la salud colombiana necesita hoy es gestión, coordinación y compromiso; una tarea sostenida en la recuperación de la confianza y en una visión de construcción colectiva. Solo desde allí podrá volverse a trazar el rumbo de un sistema que es, al mismo tiempo, una conquista ciudadana y una promesa de dignidad.