Editorial: Intervenir no es gobernar

Augusto Galán Sarmiento MD. MPA

Director del Centro de Pensamiento Así Vamos en Salud

Durante décadas, las intervenciones forzosas de EPS fueron presentadas como una expresión natural de la autoridad del Estado. Ante una entidad en crisis, la Superintendencia Nacional de Salud removía administradores, tomaba posesión de bienes y negocios y asumía el control de la aseguradora bajo la premisa de proteger a los usuarios y preservar el interés público.

Sin embargo, tres recientes decisiones judiciales -la Sentencia SU-277 de 2025 de la Corte Constitucional sobre Sanitas, el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia sobre Savia Salud y el del Tribunal Administrativo de Bolívar sobre Coosalud- han introducido un giro profundo en esa narrativa. No se trata solamente de la devolución de unas EPS a sus accionistas. Lo que está ocurriendo es mucho más trascendental; el poder de intervención del Estado ha comenzado a ser redefinido desde la Constitución.

La Corte Constitucional, en la SU-277, estableció un principio que puede cambiar estructuralmente la relación entre el Estado y las EPS. Sostuvo que la Superintendencia no puede intervenir una entidad únicamente porque presenta deterioro financiero, sin analizar previamente si ese deterioro es consecuencia de decisiones internas de la EPS o de fallas estructurales del propio sistema de salud.

En los últimos años se naturalizó una contradicción profundamente problemática. El Estado reconocía que la Unidad de Pago por Capitación era insuficiente, que los Presupuestos Máximos se pagaban tardíamente y que existían desequilibrios crecientes en el financiamiento del sistema; pero al mismo tiempo trasladaba a las EPS toda la responsabilidad por las consecuencias financieras derivadas de esas mismas fallas estructurales.

La Corte ha dicho algo de enorme profundidad institucional. El Gobierno no puede usar sus competencias para trasladar a los administrados las consecuencias de sus propios incumplimientos. Ya no basta con invocar indicadores financieros negativos o incumplimientos patrimoniales para justificar una toma de posesión. Ahora la autoridad deberá demostrar algo más complejo: que la crisis es imputable a la gestión propia de la EPS y no al deterioro estructural del sistema financiador diseñado y regulado por el mismo Estado.

El caso de Savia Salud amplía todavía más el alcance de este precedente. El Tribunal Administrativo de Antioquia no solo consideró aplicable la doctrina fijada en Sanitas, sino que la calificó expresamente como una subregla constitucional vinculante; y sobre esa base ordenó la devolución de la EPS a sus accionistas.

Detalle no menor. Durante mucho tiempo se sostuvo que los accionistas eran actores periféricos frente a las intervenciones administrativas. Hoy los jueces reconocen que son afectados directos de decisiones que alteran la propiedad, la administración y el control de las entidades intervenidas.

Un elemento novedoso proviene del caso Coosalud. El Tribunal de Bolívar pregunta. ¿Qué ocurre cuando la intervención no mejora la situación, sino que la agrava?

La decisión sostiene que la toma de posesión para administrar no es un mecanismo de sustitución permanente ni una fórmula política de control institucional. Su finalidad es el saneamiento y la recuperación de la entidad. Si después de meses o años los indicadores empeoran, la litigiosidad aumenta y la inestabilidad administrativa se profundiza, entonces la legitimidad de la intervención comienza a erosionarse.

Las tres decisiones, leídas en conjunto, producen un cambio de paradigma. La intervención administrativa deja de ser una potestad predominantemente discrecional y se convierte en una medida excepcional, sometida a exigencias estrictas de motivación, proporcionalidad, causalidad y eficacia.

A partir de ahora, la Superintendencia deberá acreditar no solo que existen causales legales, sino también que realizó una valoración integral de las condiciones estructurales del sistema, que la medida es razonable y proporcional, que existe evidencia suficiente para atribuir responsabilidades propias a la entidad intervenida y que la decisión tiene una expectativa real de corregir la situación encontrada.

En el corto plazo posiblemente veremos más judicialización de las intervenciones ya realizadas y de las futuras. La discrecionalidad de la Superintendencia se reducirá y las decisiones administrativas estarán sometidas a un escrutinio mucho más riguroso.

En el mediano plazo emergerá otro debate todavía más profundo. Si el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, diseñado originalmente para entidades bancarias, es realmente adecuado para intervenir organizaciones cuyo objeto no es simplemente financiero, sino la gestión del aseguramiento en salud.

Y en el largo plazo el país tendrá que enfrentar una discusión que durante años se evitó: hasta dónde las crisis de las EPS son consecuencia de errores de gestión y hasta dónde son expresiones de desequilibrios estructurales acumulados en el modelo de financiamiento del sistema colombiano.

Intervenir no es gobernar. Remover administradores no reemplaza la obligación estatal de garantizar suficiencia financiera, estabilidad regulatoria y reglas coherentes para el funcionamiento del sistema. Las sentencias recientes no absuelven automáticamente a las EPS de sus responsabilidades; pero sí obligan al Estado a reconocer las propias. Y tal vez allí reside su verdadero alcance.